Financement des établissements d’enseignement artistique par l’Etat : chronique d’un retour annoncé et attendu, mais … ?

L’association des Maires de France et des Présidents d’intercommunalité (AMF) a adressé le 20 novembre un courriel « à l’attention des maires ayant un conservatoire sur leur territoire » pour solliciter leur avis à propos d’un document de travail ayant pour titre : « Redonner du sens à l’engagement financier de l’État en faveur des conservatoires ».

Ce texte qui est présenté comme un document de travail émane du ministère de la Culture et de la communication. Il détaille cinq pistes prioritaires susceptibles de trouver, tout ou partie, leur traduction dans les différents projets d‘établissement des conservatoires dans le cadre du retour de l’État dans le financement de ces établissements en 2016.

Comme l’a annoncé à plusieurs reprises Fleur Pellerin, le ministère de la Culture et de la communication souhaite refonder son engagement auprès des établissements d’enseignement artistique spécialisé et des collectivités qui les portent afin de placer les conservatoires au cœur de ses politiques prioritaires en faveur de la jeunesse, de la diversité artistique et culturelle et de l’égalité des territoires. Ce réengagement financier constituerait donc une opportunité pour redéfinir les priorités de l’enseignement artistique spécialisé public et réviser les critères d’intervention de l’État tout en refondant les procédures de classement des établissements d’enseignement artistique.

Raison pour laquelle un groupe de travail « Conservatoires » a été spécialement créé au sein du Conseil des collectivités territoriales pour le développement de la culture (CCTDC) afin de conduire cet important chantier, en concertation avec les collectivités territoriales et les acteurs directement impliqués.

Le groupe de travail s’est vu confier une mission de consultation afin d’entendre les associations représentatives du secteur, les enseignants, les parents d’élèves, les directeurs de conservatoires et, plus largement, les acteurs culturels et éducatifs partenaires des conservatoires. Les auditions ont eu lieu du 24 au 26 novembre.

Si l’on ne peut que se réjouir de voir l’État vouloir ainsi mobiliser pleinement les conservatoires, premier réseau de proximité pour l’accès et la formation des jeunes aux pratiques artistiques, force est de constater que le document soumis à l’AMF n’est pas exempt d’interrogations, quand bien même bon nombre des propositions qui y figurent ne font que reprendre des dispositions déjà très largement mises en œuvre et auxquelles de nombreux établissements adhèrent pleinement.

Ces interrogations portent autant sur la définition des missions elles-mêmes que sur les moyens financiers alloués par l’État pour les accompagner.

Petit retour en arrière

Jusqu’en 2014, les crédits alloués par l’État aux conservatoires classés (CRR et CRD uniquement) étaient inscrits dans la Loi de finances dans la mission Culture sous le Programme 224 : Transmission des savoirs et démocratisation culturelle.
Initialement, ces crédits devaient être transférés aux Collectivités territoriales dans le cadre de l’application de la Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Face à la situation de blocage qui perdure encore aujourd’hui, notamment en ce qui concerne le financement du troisième cycle spécialisé, ce transfert financier n’a jamais eu lieu et l’État a ainsi continué de verser ces aides directement aux communes concernées ou à leurs regroupements ces années durant.
Profitant de cet état de fait et compte tenu de la situation de ses finances publiques, l’État s’est progressivement désengagé du financement des conservatoires à partir de 2013 pour arriver à un retrait quasi-total en 2015.
Confronté à la très forte mobilisation des élus et des professionnels du secteur et reconnaissant son erreur, la ministre de la Culture et de la communication a présenté dans le cadre du projet de loi de finances 2016 actuellement en cours de discussion parlementaire un « Plan conservatoires » doté de 13,5 millions d’euros.
Si cette somme représente 8 millions de plus que le triste « plancher » atteint l’an passé, rappelons malgré tout que c’est à peine la moitié des 27 millions d’euros que l’État consacrait en 2012 aux conservatoires à rayonnement régional (CRR) et départemental (CRD).
Pour autant il faut noter que, pris de manière globale, les crédits ciblés sur la transmission des savoirs et la démocratisation culturelle ont progressé de 25% en trois ans, ce qui dans le contexte budgétaire général, mérite d’être souligné .

Un « fléchage » de crédits vers des publics et des missions prioritaires

Le document de présentation de la mission Culture du projet de loi de finances 2016 (PLF) insiste sur le fait que 8 M€ sont à destination des conservatoires dont le projet d’établissement s’inscrira dans les politiques prioritaires du gouvernement en faveur de la jeunesse, de la diversité artistique et culturelle et de l’égalité des territoires.

Dit autrement, l’objectif est donc bien de concentrer l’action culturelle vers des publics considérés comme éloignés de la culture, en particulier les jeunes habitant dans la géographie prioritaire de la politique de la ville et dans les territoires péri-urbains ou ruraux. A cet égard, il faut rappeler que le contenu du volet « culture » des contrats de ville a fait l’objet, le 21 mai 2015, d’une instruction conjointe des ministres en charge de la culture et de la Ville et, qu’en ce qui concerne le milieu rural, le ministère de la Culture et de la communication a identifié des types de territoires prioritaires pour affiner la notion de zones rurales isolées au sein de la nouvelle typologie des campagnes françaises réalisée par la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) en 2012.

On peut ainsi noter le très fort décalage entre les principales orientations qui découlent des cinq axes du document proposé par la DGCA — lesquelles restent principalement centrées sur l’apprentissage musical spécialisé (la danse et le théâtre ne sont que très peu mentionnés) et sont déjà en grande partie effective dans beaucoup d’établissements — et les attentes fortes du ministère au regard des politiques prioritaires du gouvernement. Atteindre ces objectifs va bien au-delà de la refonte de « l’articulation entre la pédagogie de groupes et la pratique collective dans le cadre des enseignements » pour ne prendre qu’un seul exemple !

Ainsi, pour pouvoir à nouveau prétendre à ces crédits, et si l’on s’en tient bien aux politiques prioritaires de l’État, les conservatoires devront très probablement redéployer une partie des moyens actuellement concentrés sur l’enseignement spécialisé, à moins d’obtenir de la part de leurs propres collectivités des financements nouveaux permettant d’atteindre ces objectifs ambitieux.

Face à de telle évolutions, la question de la formation des enseignants et des équipes de direction, qu’elle soit initiale ou continue se pose avec une forte acuité. Même si celle-ci a beaucoup évolué ces dernières années, ce n’est pas l’offre actuelle du catalogue du CNFPT qui permettra de combler pareil écart. Au regard de ces enjeux, il faudrait sanctuariser un budget conséquent et des moyens pérennes dédiés à la formation continue et les voir également pris en compte dans les formations initiales.

Le risque est grand de voir alors fleurir des projets relevant avant tout de l’affichage comme autant de coquilles vides permettant de capter cette subvention.
On ne peut d’ailleurs que s’interroger sur le type de critérisation et modalités d’instruction des dossiers de demande de subvention qu’il conviendra de définir pour permettre une juste répartition de cette enveloppe du reste assez modeste, surtout si l’on considère qu’il a été question de ne pas la cantonner aux seuls CRR et CRD…

Classement ou conventionnement ?

Le choix des mots n’est jamais neutre. Le document de présentation générale du PLF 2016 précise que ces crédits inscrits sont à destination des conservatoires conventionnés. Dans le rapport parlementaire du Sénat , on peut lire qu’ils seront délégués en gestion aux Directions régionales des affaires culturelles (DRAC), avec mission de mettre en avant le renouveau des esthétiques, le développement de la création et de l’innovation, ainsi que l’ouverture à un public jeune et divers.

D’autres documents émanant des services du ministère font état de l’actuel « chantier de révision des critères d’intervention de l’État en faveur des conservatoires et, parallèlement, de leur classement ».

Conventionnement, critères d’intervention, classement, … : cette diversité d’appellation annonce-t-elle un découplage possible entre labellisation d’un établissement au travers de son classement par l’Etat, d’une part, et soutien financier apporté par les DRAC au vu de critères spécifiques, d’autre part ?

Une diversification de l’offre artistique

Dans son point N°3, le document de la DGCA fait de l’élargissement du champ des disciplines enseignées, de l’exploration des répertoires européens et extra-européens ou encore des écritures contemporaines à destination de l’enfance et de la jeunesse autant d’axes importants devant être pris en compte par les établissements qui souhaitent prétendre à ces nouveaux financement.
Comment imaginer de tels développements sans que cela se traduise, in fine, par une augmentation substantielle des coûts de fonctionnement pour les collectivités ? Le courriel de l’AMF qui accompagnait ce texte prenait bien soin de préciser que ce projet de réinvestissement financier […] ne devait pas avoir pour effet de stimuler les dépenses des collectivités gestionnaires, dans le contexte budgétaire dégradé.

S’ajoute à cela la question des compétences et des ressources locales. Le développement de ce type activités se heurte le plus souvent au manque d’enseignants susceptibles de les encadrer, voire, quand la perle rare a été trouvée, à la difficulté de l’intégrer de façon pérenne, du fait de la rigidité des statuts de la fonction publique territoriale.

Ouverture et accessibilité au plus grand nombre

Au travers de son « retour » financier, l’État souhaite également inciter les établissements à développer une politique d’ouverture des conservatoires en jouant sur la tarification sociale et des temps de découverte et de pratiques ouverts à tous, en lien avec une réflexion sur l’accessibilité des conservatoires en soirée, durant le week-end ou les vacances scolaires.
Au regard de la modestie relative des chiffres annoncés dans le PLF 2016, nul doute que si l’ensemble des établissements optait pour une tarification sociale élargie, elle ne pourrait être compensée par les aides annoncées et qu’il reviendrait donc aux collectivités gestionnaires d’en assurer la charge principale. La baisse actuelle des dotations de ces dernières risque de rendre l’exercice difficile pour bon nombre d’entre-elles.
L’ouverture des établissements le soir fait très directement écho à l’adaptation et l’extension des horaires d’ouverture des bibliothèques publiques demandées par la ministre de la culture et de la communication. Si chacun sait que les conservatoires fonctionnent depuis longtemps sur des horaires adaptés à leurs usagers, leur ouverture les week-ends et, surtout, durant les congés scolaires risque, en revanche, de se heurter à un front de refus de la part des enseignants.
A cet égard, on rappellera la très grande prudence de Sylvie Robert, sénatrice d’Ille-et-Vilaine, lors de la remise de son rapport sur le sujet le 2 novembre dernier. Indiquant d’emblée qu’elle ne s’était pas focalisée sur la question de l’ouverture le dimanche — cette dernière n’est qu’une modalité, parmi d’autres, de l’adaptation des bibliothèques à leur environnement —, elle n’a pas manqué de souligner que, lorsque l’ouverture dominicale est envisagée, elle doit être considérée séparément, car il s’agit d’une journée particulière qui doit être traitée comme telle. Pour la sénatrice, l’évolution des horaires des bibliothèques passe par une démarche cousue main.
A titre de comparaison enfin, il faut indiquer que l’accompagnement financier par l’État des collectivités territoriales qui souhaiteront étendre ou adapter les horaires d’ouverture de leurs bibliothèques se traduira, dès 2016, par une réforme de la dotation générale de décentralisation (DGD), premier outil financier de l’État au service des bibliothèques. C’est ainsi qu’une somme de 80 M€ a été inscrite dans le projet de loi de finances pour permettre de prendre en charge une partie des coûts supportés par les collectivités pour un projet d’extension d’ouverture. Alors que la DGD ne finance aujourd’hui que des aides à l’investissement, elle pourra désormais prendre en charge une partie des coûts supportés par les collectivités pour un projet d’extension d’ouverture.

80 M€ pour le financement de ce seul objectif d’élargissement des plages d’ouverture, … à mettre en regard des 8 M€ supplémentaires pour l’ensemble des 5 pistes prioritaires évoquées par la DGCA.

Quid de l’enseignement professionnel initial ?

En 2015, le ministère de la Culture a fait le choix de concentrer ses moyens financiers sur les seuls Conservatoires à rayonnement départemental et régional (CRR et CRD) qui sont adossés à des Pôles supérieurs d’enseignement du spectacle vivant. Ces crédits étaient alors inscrits sur l’action 1 du programme 224 : Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle.

En 2016, le montant global des crédits pour les pôles supérieurs d’enseignement du spectacle vivant sera donc de 11,3 M€ répartis entre :

  • 5,8 M€ pour les pôles d’enseignement supérieur du spectacle vivant ;
  • 4,4 M€ pour les CRR et CRD adossés à ces pôles et dont les projets d’établissement contribueront à la relance d’une politique de « bassins d’enseignements artistiques » en lien avec les collectivités territoriales et en cohérence avec le plan EAC ;
  • 1,1 M€ attribués aux aides individuelles qui peuvent être accordées sous conditions de ressources, aux élèves des conservatoires qui ont fait le choix de se pré-professionnaliser.

Alors que l’épineuse question de l’enseignement professionnel initial semblait trouver un début de solution au travers de la loi « Liberté de création, architecture et patrimoine » (LCAP) votée, en première lecture, le 6 octobre dernier, l’absence totale de référence au troisième cycle spécialisé dans le document de travail en question ne manque pas d’interroger.

Pour mémoire, il faut rappeler que le 10 février 2015, le Directeur général de la création adressait aux Préfets de région une note « très signalée » faisant état du peu de demandes de renouvellement de classement reçus et attirant leur attention sur l’urgence particulière qui doit s’attacher aux CRD et CRR pour tenir compte des graves conséquences qui résulteraient d’un non renouvellement de leur classement ; en effet, les diplômes qu’ils délivrent ne seraient alors plus reconnus pour l’accès à la fonction publique territoriale.
Dans une toute récente brochure éditée par la Direction générale de la création artistique (DGCA), on peut lire (p.24) que les cursus pré-professionnels des conservatoires à rayonnement régional et à rayonnement départemental constituent une bonne préparation pour l’accès aux établissements d’enseignement supérieur du spectacle vivant. Ces formations sont assurées dans le cadre du cycle d’orientation professionnelle (également dénommé cycle d’orientation professionnelle initial), ou de cycles spécialisés.

Cette absence de référence aux enseignements préparant à l’entrée dans les établissements d’enseignement supérieur de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant dans le document trahirait-elle des intentions non encore dévoilées de remise en cause de ce troisième cycle dans tous les établissements classés ?

Il est vrai que, grâce à un amendement pris par le gouvernement, la loi LCAP offre bien la possibilité pour chaque établissement d’enseignement spécialisé public de la musique, de la danse et de l’art dramatique de proposer un enseignement préparant à l’entrée dans les établissements d’enseignement supérieur de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant en lieu et place des cycles d’enseignement professionnel initial.

De plus, et toujours dans le cadre de cette même loi, cet enseignement public préparatoire à l’enseignement supérieur devrait être pris en compte dans le schéma de développement de la formation professionnelle initiale des jeunes prévu au contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles.

Pour autant, une clarification des modalités de financement de cet enseignement préparatoire serait bienvenue et de nature à rassurer les collectivités gestionnaires (communes ou EPCI).

Ce financement correspond-il aux 4,4 M€ de l’action 1 du programme 224 ci-dessus mentionnée ? Sachant qu’il concerne les seuls CRR et CRD qui sont adossés à ces pôles et dont les projets d’établissement contribueront à la relance d’une politique de bassins d’enseignements artistiques » en lien avec les collectivités territoriales et en cohérence avec le plan EAC, est-ce à dire que seuls certains établissements conserveraient l’actuel 3ème cycle spécialisé ? Un éventuel transfert de crédits aux Régions, comme cela était initialement prévu dans la loi de 2004, est-il envisagé afin de permettre aux établissements « non adossés » aux pôles de pouvoir néanmoins proposer ce cycle spécifique ?

Les informations qui circulent actuellement sur la mise en place des classes d’enseignement préparatoires à l’enseignement supérieur (CEPES) donnent à penser que des décisions semblent déjà prises sur le sujet…

Comment concevoir une telle remise en cause aujourd’hui alors que l’existence d’un cycle d’enseignement spécialisé constituait jusqu’alors l’un des critères essentiel de labellisation des établissements ? Qu’il s’agisse du cycle d’orientation professionnelle ou du 3ème cycle spécialisé, le respect des critères de classement a conduit les villes ou EPCI à s’engager financièrement de façon très importante pour satisfaire aux exigences pédagogiques telles qu’elles figurent dans le décret portant organisation du cycle d’enseignement professionnel initial et les arrêtés correspondants !

Alors que la mise en place d’établissements d’enseignement supérieur du spectacle vivant sous forme de « Pôles d’enseignement supérieur » est en passe d’aboutir et que ces établissements complètent le paysage de l’enseignement supérieur du spectacle vivant au côté des grands établissements publics nationaux, il faut défendre ce cycle très spécifique que beaucoup de pays européens nous envient. Il est un réel facteur de démocratisation de l’accès aux professions artistiques et culturelles en permettant à tout élève qui le souhaite de se préparer dans de bonnes conditions à l’enseignement supérieur, là où dans d’autres pays, en l’absence de cursus aussi développés, les jeunes sont obligés de passer par des cours privés.

Aussi parait-il essentiel que ces « classes préparatoires » restent rattachées aux CRR et CRD pour en faciliter l’accessibilité. Pour ce faire, il faut revenir à l’esprit de la loi de 2004 qui reste d’actualité dans la version amendée de la loi LCAP en cours de discussion et qui stipule que la région participe au financement, dans le cadre du contrat de plan visé à l’article L. 214-13, de l’enseignement préparant à l’entrée dans les établissements d’enseignement supérieurs de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant.

Un retour qui pose question quant au rôle de l’État

Si de prime abord ce document de travail ne peut qu’entrer en résonance avec les équipes de direction et équipes pédagogiques des conservatoires dans la mesure où il ne fait que conforter des orientations très largement mises en œuvre par bon nombre d’établissements d’enseignement artistique, sa lecture approfondie, comme on vient de le voir, soulève de nombreuses interrogations.

De façon plus générale, il pose la question du positionnement de l’État dans son rôle d’accompagnement des politiques culturelles publiques qu’il souhaite voir mise en œuvre par les conservatoires.

Autant la loi de 2004 avait permis une réelle clarification de la répartition des compétences entre l’État et les différents niveaux de collectivités, autant il apparait aujourd’hui que chacun des acteurs semble vouloir intervenir sur l’ensemble des champs de l’enseignement et de l’éducation artistique et culturelle sans qu’émerge véritablement une cohérence globale.

Ce texte ne peut, à lui seul et en l’état, redonner du sens au réengagement de l’État dans le financement des établissements d’enseignement artistique. Il relève plutôt d’un travail — essentiel ! — de révision des schémas d’orientation pédagogique devant être régulièrement conduit par les services de l’inspection de la DGCA.

En revanche, la prise en compte de l’article 103 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) montre que le rôle de l’État pourrait se situer à un tout autre niveau.
Cet article stipule en effet que la responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005.

Aussi, la mission première de l’État ne devrait-elle pas être plutôt de veiller à la véritable prise en compte par les établissements d’enseignement (… et de pratique) artistique qu’il soutiendra, de ces enjeux qui découlent très directement de la Convention Unesco de 2005, tout en les inscrivant dans ses politiques prioritaires en faveur de la jeunesse, de la diversité artistique et culturelle et de l’égalité des territoires ?

Dans cette perspective, le document élaboré par le groupe de travail du CCTDC devrait s’atteler principalement à formuler des objectifs opérationnels permettant aux conservatoires — en leur laissant une large capacité d’initiative — de traduire au quotidien cette prise en compte des droits culturels des « personnes ». Les modalités et critères de financement pourront alors s’inscrire dans une véritable logique de conventionnement avec « l’ensemble » des établissements concernés, en pleine cohérence avec le fléchage des crédits annoncés.

Une toute autre approche que celle qui a prévalu jusqu’alors en matière de financement par l’État des conservatoires, mais qui peut s’avérer très féconde et porteuse de diversité culturelle !

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